公立醫(yī)院改革 政府角色要明晰

受訪嘉賓：

　　中華醫(yī)學(xué)會副會長吳明江

　　山東省濰坊市衛(wèi)生局局長馬安寧

　　上海交大人文與衛(wèi)生管理學(xué)院教授馬進(jìn)

　　管與辦不分，一直困擾著公立醫(yī)院的改革與發(fā)展。延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)時代的公立醫(yī)院管理模式，衛(wèi)生行政部門身兼“裁判員”與“運動員”雙重角色——辦，辦不好；管，管不到位。如今，這種狀況已到了非改不可的地步。

　　對此，中共中央、國務(wù)院新公布的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》要求：“推進(jìn)公立醫(yī)院管理體制改革。從有利于強(qiáng)化公立醫(yī)院公益性和政府有效監(jiān)管出發(fā)，積極探索政事分開、管辦分開的多種實現(xiàn)形式。”那么，如何理解管與辦？管辦分開面臨哪些癥結(jié)？如何實行公立醫(yī)院管辦分開？

　　政府角色模糊是癥結(jié)所在

　　“五龍治水”難治水

　　吳明江指出，我國公立醫(yī)院管理體制是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。衛(wèi)生部門充當(dāng)“裁判員”和“運動員”雙重角色，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管缺位、執(zhí)法不嚴(yán)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題。在當(dāng)前社會主義體制下，公立醫(yī)院要生存、發(fā)展，在微觀運營中必然和宏觀調(diào)控、衛(wèi)生監(jiān)管發(fā)生矛盾，因此政府的角色需要調(diào)整。

　　馬安寧將計劃經(jīng)濟(jì)體制下公立醫(yī)院管理模式比喻成“五龍治水”。他說，公立醫(yī)院的舉辦和監(jiān)管，衛(wèi)生、藥監(jiān)、物價、工商、質(zhì)監(jiān)、勞動、財政、組織、人事等部門多頭負(fù)責(zé)，組織部管干部，人事局管人，財政局管錢和物，衛(wèi)生局只管事。“五龍治水”的結(jié)果是水難治。

　　管辦分開有三原則

　　“管”的職責(zé)更大

　　管辦分開之后，應(yīng)該怎么“管”怎么“辦”？馬進(jìn)認(rèn)為，改革公立醫(yī)院管理體制的關(guān)鍵，一是解決計劃經(jīng)濟(jì)模式下多行政部門管理組織、協(xié)調(diào)成本過高，醫(yī)院“自治不足”的問題；二是解決改革開放后，政府權(quán)力下放不適以及權(quán)力下放過度的問題。

　　吳明江指出，實現(xiàn)管辦分開的原則有三條。一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，衛(wèi)生行政部門主要承擔(dān)發(fā)展規(guī)劃、資格準(zhǔn)入、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)監(jiān)督等行業(yè)管理職能，要從公立醫(yī)院具體事務(wù)的微觀運作中擺脫出來，加強(qiáng)全行業(yè)監(jiān)管；二是其他有關(guān)部門按照各自職能進(jìn)行管理和提供服務(wù)，為公立醫(yī)院履行公共服務(wù)職能、維護(hù)群眾利益提供保障條件；三是建立完善的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，這是實現(xiàn)管辦分開的關(guān)鍵，使公立醫(yī)院承擔(dān)具體經(jīng)辦管理醫(yī)院的職能，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，衛(wèi)生行政部門不干預(yù)醫(yī)院的具體管理事務(wù)。    

　　吳明江解釋說，管辦分開要和政事分開放在一起看。政事分開就是指政府行政職能與公共事業(yè)運作功能的分開，管辦分開是監(jiān)督部門與舉辦單位職能的分開。管辦分開，衛(wèi)生部門不但不是“甩包袱”，反而要承擔(dān)更多“管”的職責(zé)。

　　馬安寧認(rèn)為，管辦分開之后，要做好幾件事。一是辦好政府要辦的。政府在制度建設(shè)、資源配置、加大投入和強(qiáng)化監(jiān)管等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，著力辦好公共衛(wèi)生事業(yè)和承擔(dān)基本醫(yī)療、代表區(qū)域水平的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。二是管好政府要管的。努力實現(xiàn)政府衛(wèi)生部門的基本職責(zé)由“辦醫(yī)”向“管醫(yī)”轉(zhuǎn)移，用主要精力加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)行為，嚴(yán)肅查處損害群眾利益的行為。三是做好市場要做的。堅持公平與效率統(tǒng)一，政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場機(jī)制作用相結(jié)合，在公立醫(yī)院內(nèi)部注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高運行效率、服務(wù)水平和質(zhì)量，滿足人民群眾多層次、多樣化的醫(yī)療衛(wèi)生需求。

    （下轉(zhuǎn)第7版）（上接第1版）

　　公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)是政府職能的延伸

　　管與辦不能簡單地分開

　　近年來，不少地方進(jìn)行了公立醫(yī)院管辦分開的探索和試點。馬安寧說，管與辦不能簡單地分開。

　　馬安寧解釋說，從某種意義上講，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)是政府職能的延伸。國家作為國有資產(chǎn)的代表者，不僅擁有對國有資產(chǎn)的所有權(quán)，同時還掌握著國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。公立醫(yī)院隸屬于各級政府主管部門。衛(wèi)生行政部門的職責(zé)是代表政府舉辦一定數(shù)量的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，向群眾提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，同時在全社會加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)管，確保全社會的衛(wèi)生安全。這就決定了衛(wèi)生行政部門應(yīng)是兼具辦與管職能的綜合專業(yè)部門。

　　馬安寧說，如果簡單地把辦與管分開，那么日常的管理層級增加，可能導(dǎo)致效率降低。一旦發(fā)生突發(fā)事件、疫情等，可能出現(xiàn)扯皮、推諉行為，會給社會帶來更大的危害。

　　具體做法尚需試點

　　既要找模式又要找辦法

　　2005年，山東省濰坊市推行“管辦分開不分家”的改革。這一改革模式得到業(yè)界的認(rèn)可。

　　馬進(jìn)說，與國內(nèi)其他地區(qū)類似，濰坊市公立醫(yī)院干部、人事、分配和監(jiān)督機(jī)制也一直保持著計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“多頭管理”，政府與公立醫(yī)院的職能劃分不清。政府該管的，如資產(chǎn)監(jiān)管、發(fā)展規(guī)劃、重大決策等，由于種種原因沒有完全管起來；不該管的，干部、用人、分配權(quán)等，卻都?xì)w屬有關(guān)部門，管得太多、太死。醫(yī)院該有的權(quán)力沒有，比如自主經(jīng)營權(quán)的缺乏；不該有的權(quán)力，卻院長說了算，比如基建項目、購買大型設(shè)備、實施商業(yè)貸款等，醫(yī)院運行缺乏嚴(yán)格把關(guān)和監(jiān)督。此外，用人機(jī)制、分配制度也不合理。

　　馬安寧介紹說，濰坊的改革，主要是針對公立醫(yī)院的多頭管理和政府管理缺位并存的現(xiàn)象，將原來分屬于不同政府部門的公立醫(yī)院管理職能統(tǒng)一由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，以便理順政府部門與公立醫(yī)院的關(guān)系，確保政府監(jiān)管職能的落實。同時，在衛(wèi)生行政部門內(nèi)部明確相關(guān)部門負(fù)責(zé)公立醫(yī)院運行的各項事務(wù)工作，解決政事不分、政府越位問題。

　　馬進(jìn)分析指出，這種模式確保了政府對公立醫(yī)院的宏觀調(diào)控和國有資源的調(diào)配，降低了政府內(nèi)部行政管理的交易成本，有助于確保公立醫(yī)院提供公共服務(wù)，實現(xiàn)政府辦醫(yī)的目標(biāo)。同時，使得委托人與代理人之間的代理路徑最短，減少了醫(yī)院與眾多行政部門之間的摩擦，也調(diào)動了管理者和醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員的積極性。

　　吳明江指出，公立醫(yī)院管理體制改革的具體做法，尚需通過試點進(jìn)一步探索，以便形成符合我國國情的主要政策措施，通過實踐來總結(jié)歸納出適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和符合公立醫(yī)院公益性的管理體制。